《反洗钱法（修订草案）》解读

从2019年，到2020年，再到2021年，近几年的两会期间，人民银行系统内的两会代表均提出了关于《反洗钱法》的修订建议，期待了一年又一年，今日《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》（简称反洗钱法修订草案）终于千呼万唤始出来，我们一直等待的这部反洗钱圣典终于漏出了真面目。反洗钱监管的全面升级，对于反洗钱人来说，欢喜中又夹杂着忧愁。

通览《反洗钱法修订草案》全文，《反洗钱法修订草案》较《反洗钱法》来看，有意料之中，也有意料之外。本文简要梳理几处关键点进行解读分享，仅供参考。

一、社会公众的反洗钱义务

几年前，一篇社会公众的反洗钱义务H5宣传文案刷爆朋友圈，足见金融从业人员的期待，但真正意义法律层面的社会公众的反洗钱义务规定却寥寥无几。去年，反洗钱局课题组曾撰文就《我国个人反洗钱义务研究》进行了专业的分析，对《反洗钱法》修订提出了较成熟的建议，对于《反洗钱法修订草案》，起到了很大的作用。

今日发布的《反洗钱法修订草案》关于社会公众的反洗钱义务部分已远超预期，对反洗钱从业者来说，可谓是喜出望外。《反洗钱法修订草案》全文共18处出现“单位和个人”，《反洗钱法》全文出现3处。《反洗钱法修订草案》涉及“单位和个人”的反洗钱义务主要包括：

• 一是有义务配合金融机构和特定非金融机构为履行反洗钱义务开展的客户尽职调查；
• 二是有义务配合人民银行及其分支机构开展的反洗钱调查；
• 三是有义务向有关部门举报洗钱线索；
• 四是有义务向中国反洗钱监测分析中心进行巨额现金收付申报；
• 五是有义务妥善保管金融账户，不得出租、出借；
• 六是有义务对相关名单采取反洗钱特别预防措施；

其中，第五十七条规定了相关罚则，对未采取反洗钱特别预防措施、不配合反洗钱调查、未申报大额现金收付及出租、出借金融账户或工具的行为，人民银行及其分支机构可责令其整改、处2万-20万罚款等处罚措施，并纳入征信数据库。

前文的6条反洗钱义务与第五十七条罚则中规定的行为来看，唯独缺少一项我们比较期待的条款，那就是不配合金融机构反洗钱尽职调查未纳入处罚范围，但在《反洗钱法修订草案》第三十五条规定了不配合客户尽职调查的，金融机构和特定非金融机构有权限制或者拒绝办理业务。截止目前，已有多个文件规定了金融机构拒绝办理业务的情形，随着《反洗钱法》新增相关规定，拒绝办理业务时，金融机构的腰杆可以更直了。

二、受益所有人

《反洗钱法修订草案》第十七条规定：公司、企业等市场主体应当通过市场监督管理部门有关信息系统报送受益所有人信息。此条规定短期内效果不会很明显，但是至少是与国际接轨了，若在企业工商年检过程中，强制要求登记受益所有人信息，金融机构的工作将会减轻不少。但是，对于金融机构专业人才都没有理清的受益所有人识别标准，一般的公司、企业登记的受益所有人信息质量着实会令人堪忧。我们也期待《受益所有人制度实施细则》与市场主体主动登记的最终效果。

第六十二条规定了受益所有人的定义：受益所有人是指最终拥有或实际控制公司、企业等市场主体，或者享有市场主体最终收益的自然人。

三、洗钱风险评估

《反洗钱法修订草案》第十九条规定了国家洗钱风险评估的基本概念；第二十二条规定人民银行及其分支机构可以对被监管机构开展评估工作；第二十七条规定金融机构有义务评估机构洗钱风险状况并制定相应的风险管理措施；第五十一条规定未评估风险状况并制定相适应的风险管理措施的，人民银行可责令整改；情节严重的，可处20-200万的罚款；根据情形在职责范围内或者通报国务院有关金融监督管理机构限制或禁止其开展相关业务。

洗钱风险评估上升到法律层面并纳入处罚范围，足以说明洗钱风险评估的重要性，和国家对此项工作的重视程度，所以金融机构要高度重视洗钱风险评估工作的实施和结果的运用，尽快制定适合自身的评估方案并在2022年之前完成首次评估。

四、高风险国家和地区

关于高风险国家和地区，按照人民银行相关文件规定，国内金融机构认可的高风险国家和地区有FATF、EAG、APG等国际反洗钱组织指定的国家和地区。详见[2017]235号文、[2018]130号文、[2021]1号文、《关于落实金融行动特别工作组公布的高风险及应加强监控的国家或地区管理要求的说明》、《关于加强联合国安理会制裁决议名单管理和FATF公布的高风险国家或地区客户管理的风险提示》（央行官网-反洗钱-风险提示与金融制裁模块）等文件。

本次《反洗钱法修订草案》规定，中国将会指定高风险国家和地区，并要求中国金融机构采取相应的风险管理措施。

五、自律组织

近年来，中国金融行业的各类自律组织、协会充分发挥组织作用，制定了多项反洗钱工作指引，有效的指导了金融机构反洗钱工作。如中国互联网金融协会成立了互联网金融反洗钱专业委员会，出台《网络小额贷款从业机构反洗钱和反恐怖融资工作指引》，发布了《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资风险管理及内控框架指引手册》；中国期货协会出台《中国期货业协会会员单位反洗钱工作指引》；中国证券协会出台《中国证券业协会会员反洗钱工作指引》等等。

六、特定非金融机构

特定非金融机构反洗钱法规政策的缺失，未对特定非金融机构开展有效的反洗钱监管是FATF对中国互评估中发现的主要问题，此次《反洗钱法修订草案》对特定非金融机构的反洗钱监管及义务进行了全面的规定，部分反洗钱义务与金融机构的标准基本一致，对违反规定的按照金融机构处罚金额标准的百分之二十处罚，特定非金融机构在反洗钱方面的短板需要尽快补齐。

关于特定非金融机构的反洗钱监管，在《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（银办发[2018]120号）、《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（国办函〔2017〕84号）等文件中有明确规定。

七、反洗钱处罚

《反洗钱法》修订谈论至今，最值得期待的莫过于反洗钱处罚，《反洗钱法修订草案》读完以后，确实值得期待。两会代表关于提高反洗钱行政处罚的惩戒性和威慑力、扩大处罚适用情形的目的基本可以实现。

（一）处罚情形

关于处罚情形，最显著变化是在《反洗钱法》三十一条中属于警告的未建立反洗钱内控制度、指定内设部门、反洗钱培训作升级为处罚项外，新增了未有效实施反洗钱内控制度、未根据经营规模和洗钱风险状况配备相应人力资源、未评估风险状况并制定相适应的风险管理措施的、反洗钱相关系统存在机制性缺陷的、未有效开展内部审计或者独立审计，监督检查反洗钱内部控制制度的有效实施的、其他反洗钱内部控制机制不健全的情形等几类可处罚情形。基本涵盖了反洗钱控制措施有效性指标。

所以，未来如果反洗钱内控制度未全部有效实施会被处罚，不再是有套反洗钱制度就万事大吉；人力资源配置不充足会被处罚，还未配置专岗的要尽快整改；洗钱风险评估和结果运用不到位的要被处罚，所以要尽快、尽早的保质保量完成；审计部门反洗钱审计范围不全、蜻蜓点水的会被处罚，所以审计条线的反洗钱业务水平要加紧提升；开展了反洗钱培训，但内容老旧、不适用、效果不好等会被处罚，所以要加快内部反洗钱培训人才队伍建设，培训与测试结合等等。

（二）处罚措施

《反洗钱法修订草案》规定的处罚措施较《反洗钱法》主要是新增了有违法所得的，没收违法所得。此条处罚措施对金融机构来说，主要的影响是会大大提升罚没金额。在2020年，某支付公司因为涉及未严格落实特约商户实名制，存在资料不实商户；未对购买预付卡的客户进行有效身份识别等原因，被罚款和没收违法所得共计1.16亿元。

（三）处罚金额

在两会代表的修订建议中，最能够提神醒脑的当属“提高处罚金额下限、取消处罚金额上限”。本次《反洗钱法修订草案》中涉及机构的处罚金额标准有20万-200万、20万-500万、200万-1000万、隐瞒金额的百分之五以上百分之十；涉及个人的处罚金额标准有2万-20万、2万-100万、20万-100万。《反洗钱法》对机构的处罚金额标准有20万-50万、50万-500万，对个人的处罚金额标准有1万-5万、5万-50万。

处罚金额标准的对比，结果不言而喻。

（四）计算标准

本次《反洗钱法修订草案》关于处罚金额的计算标准有几个主要特点：

• 一是可以按次进行处罚；
• 二是按照孰高原则，处二百万元以上一千万元以下或者掩饰、隐瞒金额的百分之五以上百分之十以下的罚款；
• 三是造成损失的，另处所造成直接经济损失一倍以上五倍以下罚款；
• 四是特定非金融机构罚款幅度按照金融机构规定金额的百分之二十。

所以，如果未及时清理身份不明客户与其交易，交易一次处罚一次，或者未及时发现洗钱行为导致洗钱后果的，按照洗钱金额的10%处罚，最终一定会产生更多的亿元级巨额罚单。

而与目前的反洗钱现状相比，未来金融机构将会更加积极的采取反洗钱应对措施，会真正的衡量客户投诉、业务发展与反洗钱合规之间的利弊，真正的将反洗钱放在更加重要的位置，而不仅仅停留的表面。

（五）裁量标准

FATF在对中国的互评估报告中提到，相对中国金融行业资产的规模，反洗钱处罚力度有待提高，言外之意就是处罚较轻，与金融行业的体量规模不匹配。本次《反洗钱法修订草案》中，对涉及反洗钱控制措施有效性的几类违法行为的处罚标准中，人民银行可根据经营规模、潜在危害等情况进行处罚的自由裁量。所以，对于同一个违法问题，大型机构一定比小型机构处罚金额高。

喜忧参半，又爱又恨，也许这样可以形容反洗钱人此时的心情吧；也许每个反洗钱人都曾想过，来查一次罚一次吧，实在是推不动了；也许我们大多数反洗钱人是热爱这份工作的，奈何时运不济；也许我们可以再坚持坚持，因为反洗钱终会迎来曙光。

路漫漫其修远兮，反洗钱之路需要你我共同探索。